تسخیر دولت؛ رمزگشایی از سناریوی حامی پروری در سیاست ایران/ پای ناترازی‌ها در میان است؟

به گزارش اقتصادنیوز، بازتعریف نحوه تعامل دولت‌ها با بنگاه‌ها و فعالان اقتصادی اغلب به عنوان چالش اصلی اقتصادهای در حال توسعه در نظر گرفته می‌شود، اما سکه رابطه متقابل میان سیاست و اقتصاد رویه دیگری نیز دارد: چگونگی اثرگذاری بنگاه‌ها و فعالان اقتصادی بر دولت‌ها، به‌ویژه مکانیسم‌های اعمال نفوذ و تبانی با مقامات دولتی جهت استخراج مزایای اقتصادی.

وقتی به فساد فکر می‌کنیم، اولین تصویری که به ذهن می‌آید تصویر یک بوروکرات یا مقام دولتی است که با سوءاستفاده از قدرت برای ایفای وظایف خود از افراد و بنگاه‌ها تقاضای رشوه می‌کند. در پس این تصویر ساده، این ادراک عمیق‌تر نهفته است که قدرت کنترل‌نشده در اجرای دلبخواهی قوانین و سیاست‌ها می‌تواند فرصت‌های انحصاری رانت‌جویی را به نفع سیاستمداران و بوروکرات‌ها خلق کند. گرچه این دیدگاه در دهه گذشته تاثیر عمیقی بر شیوه تحلیل و اندازه‌گیری فساد داشته، اما به‌تنهایی یک روایت یک‌طرفه است. شواهد آماری بسیاری وجود دارد که نشان می‌دهد بنگاه‌ها و فعالان اقتصادی در کشورهای در حال توسعه توانسته‌اند با اثرگذاری بر سیاست‌گذاری، «قواعد بازی» را، به بهای هزینه‌های اجتماعی قابل ‌توجه، به نفع خود منحرف کرده و به پارادایم‌های اقتصاد سیاسی شکل دهند که اقتصاددانان از آن با عنوان «اقتصاد تسخیرشده» یاد می‌کنند. در یک اقتصاد تسخیرشده، عرضه سیاست‌گذاری عمومی به‌طور خصوصی، طیف وسیعی از فرصت‌های رانت‌جویی را به حراج می‌گذارد.

تسخیر دولت نوعی فساد سیستماتیک است که به موجب آن گروه‌های تشکل‌یافته و ذی‌نفوذ محدود، نهادها و فرآیندهای مرتبط با تعیین دستور کارهای عمومی را کنترل کرده و سیاست‌های عمومی را به نفع خود از منافع عمومی دور می‌کنند. مفهوم تسخیر دولت اولین بار در دهه 1990 برای توصیف الگوهای اقتصاد سیاسی مشاهده‌شده در دوره گذار روسیه و اروپای شرقی معرفی شد. این مفهوم با تاکید بر اثرگذاری گروه‌های ذی‌نفع بر شکل‌گیری قوانین و سیاست‌ها، تسخیر دولت را در مقابل «فساد اداری» قرار می‌داد که در آن نفوذ در اجرای قوانین و سیاست‌ها، یعنی در مراحل بعدی فرآیند سیاست‌گذاری، اعمال می‌شود.

تسخیرکنندگان دولت در دوره گذار شوروی که به زودی به عنوان «الیگارشی» شناخته شدند، فعالان اقتصادی و تاجرانی بودند که با استفاده از ارتباطات شخصی با افراد برخوردار از قدرت سیاسی، نفوذ خود را بر شکل‌گیری سیاست‌ها از مسیر رشوه مستقیم یا وعده لطف‌های غیرمستقیم آتی گسترش می‌دادند. چهارچوب کسب‌وکار تسخیرکنندگان سازوکارهای پیچیده‌تری را نیز شامل می‌ش‍د که تمایز معمول بین دو حوزه بخش عمومی و خصوصی را، عمدتاً به‌طور عامدانه، مبهم می‌کرد. یکی از نمودهای این ابهام، پدیده رایجی بود که به نام «کوچ‌نشینی نهادی» شناخته می‌شود. کوچ‌نشینان نهادی، افرادی بودند که به‌طور استراتژیک، بسته به اینکه کجا می‌توانستند به مزیت‌های بالاتری دسترسی داشته باشند، بین نقش‌های بخش دولتی و بخش خصوصی حرکت می‌کردند. این تسخیرکنندگان اقتصادی-سیاسی بر اساس شناخت دقیق ناشی از این رفت‌وآمدها قادر بودند به «فساد بزرگ»، فراتر از فسادهای اداری، شکل دهند.

فساد بزرگ

به گزارش تجارت فردا، فساد به عنوان «سوءاستفاده از قدرت واگذارشده برای منافع خصوصی» تعریف می‌شود. این تعریف متعارف فساد بر مسئولیت‌های افرادی که قدرت به آنها محول شده و مقام‌های دولتی را در اختیار دارند، تمرکز دارد. با این حال، در مبادله‌های فسادآمیز اغلب طرف دومی نیز وجود دارد که تلاش می‌کند، برای نمونه، با پیشنهاد منافع خصوصی به صاحبان قدرت، آنها را برای سوءاستفاده از مقامشان تحریک و تشویق کند. باید توجه داشت که وجود یک طرف دوم مشخص-یعنی، نفوذ یک فاسدکننده- برای وقوع فساد ضروری نیست؛ مشخصه مشترک فساد، منافع خصوصی است که صاحبان قدرت را از مسیر ایفای وظایف عمومی‌شان منحرف می‌کند اما، در همین حال، ممکن است ماشه فرآیند فساد توسط فعالان اقتصادی نیز چکانده شود. در تسخیر دولت، تمرکز بیشتر بر نقش این طرف دوم چکاننده ماشه است.

تسخیر دولت با تاکید بر مکانیسم‌های انحراف در شکل‌گیری قوانین و سیاست‌ها به سمت منافع خاص، نقش گروه تسخیرکننده را محوری می‌کند؛ با این حال، در تسخیر دولت نیز حتماً سیاستمدارانی وجود دارند که از مقام خود سوءاستفاده می‌کنند. این بدان معنی است که تسخیر دولت زیرمجموعه‌ای از فساد است اما در همین حال، مفهوم خاصی از فساد را توضیح می‌دهد که می‌توان آن را با سه ویژگی مشخص کرد: اول، در تسخیر دولت، سوءاستفاده از قدرت واگذارشده غیرشخصی نیست بلکه به‌طور هدفمند توسط سیاست‌ها با منافع خاص هدایت می‌شود؛ دوم، تسخیر دولت با تاکید بر نقش گروه‌های ذی‌نفع در تشویق به فساد، نقطه آغازین فساد را در سمت تقاضا جست‌وجو می‌کند؛ و سوم، تسخیر دولت با فساد بزرگ یعنی تغییر در قواعد بازی همراه است. باید توجه داشت که منفعت تسخیرکنندگان می‌تواند لزوماً به‌طور صریح مالی نباشد: تسخیر دولت می‌تواند از طریق منافع سیاسی نیز هدایت شود. در مورد اخیر، انگیزه اصلی اغلب با بقای سیاسی گره می‌خورد و از همین‌رو، تسخیر دولت را با پی‌ریزی شبکه‌های حامی‌پروری گره می‌زند.

فرآیند تسخیر دولت می‌تواند بر این اساس که تسخیرکنندگان، نخبگان اقتصادی یا سیاسی را نمایندگی می‌کنند، متفاوت باشد. در جایی که تسخیر توسط نخبگان اقتصادی هدایت می‌شود، این فرآیند اغلب به عنوان تقلا برای دست‌اندازی به دارایی‌های دولتی و خودغنی‌سازی همراه است. در نقطه مقابل، در جایی که سیاستمداران فرآیند تسخیر را رهبری یا هدایت می‌کنند، مانند روسیه پوتین، هدف عمدتاً حفظ قدرت سیاسی است که می‌تواند در حالت‌های وخیم به دزدسالاری تبدیل شود.

در واقع، اصطلاح «دزدسالاری» یا حکومت دزدان به این معناست که نخبگان سیاسی با سوءاستفاده از قدرت، حکومت را به‌ شیوه‌ای اداره می‌کنند تا بتوانند بر دزدی بیفزایند. به‌رغم آنچه گفته شد، اغلب مطالعات موردی در مورد تسخیر دولت، تمایز قابل ‌توجه بین نخبگان سیاسی و اقتصادی را تایید نمی‌کند. برای نمونه، تسخیر دولت در روسیه به‌عنوان فرآیندی آغاز شد که از سوی نخبگان اقتصادی رهبری می‌شد: الیگارشی‌ها فرآیند خصوصی‌سازی را تسخیر و آن را منحرف کردند. با این حال، پس از تصدی پست ریاست‌جمهوری از سوی پوتین، او از قدرت سیاسی خود برای کنترل اینکه کدام الیگارشی سود برده و کدام‌یک از غنایم تسخیر برخوردار نشوند، استفاده کرد. در این مورد، تسخیر دولت با محو خطوط بین قدرت سیاسی و اقتصادی و ایجاد پیوندها بین گروه‌های ذی‌نفع و شرکای سیاسی، به مشارکت در یک تبانی شکل داد.

از آنجا که تسخیر دولت با تغییر قواعد بازی که کل جامعه باید تحت آنها عمل کند، همراه است، تاثیری به‌مراتب گسترده‌تر و عمیق‌تر از سایر اشکال فساد که تنها مبادلات یکباره را مخدوش می‌کنند، دارد. از نظر اقتصاد سیاسی، تبانی بین گروه‌های سیاسی و اقتصادی در تسخیر دولت نه‌تنها به انحراف در توزیع منابع و تمرکز قدرت منجر می‌شود بلکه به تسخیرکنندگان امتیازهای ویژه‌ای در تاثیرگذاری بر نخبگان سیاسی آینده می‌دهد و آنها را قادر می‌سازد تا سلطه خود را بیشتر تحکیم کنند. در همین حال، نخبگان سیاسی در تسخیر دولت اغلب تلاش می‌کنند نهادهایی را با هدف تسهیل استخراج منابع و توزیع محدود آنها طراحی کنند. این همان‌جایی است که حامی‌پروری به شکل شبکه درمی‌آید.

تسخیرکنندگان دولت در ایران

پژوهش‍گران اقتصاد سیاسی معتقدند که اقتصاد ایران به تسخیر گروه‌های ذی‌نفع درآمده است. پدیده تسخیر دولت با اثرگذاری بر قوانین و سیاست‌ها گره خورده و از همین‌رو، ثبت و ضبط شواهد ناظر بر این فساد بزرگ اگر نه ناممکن، بسیار دشوار است. این واقعیت به‌طور طبیعی این پرسش را پیش می‌کشد که چگونه می‌توان در غیاب مستندات، از پدیده تسخیر دولت سخن گفت؟ چگونه می‌توان آدرس تسخیرکنندگان اقتصاد ایران را که اغلب همانند ارواح به‌سرعت از پیش چشمان جامعه می‌گریزند، به‌دست آورد؟

در ادبیات اقتصاد سیاسی، شناسایی «برندگان» شیوه‌ای متعارف برای استنباط اهداف اصلی قوانین و سیاست‌هاست. بر همین اساس، فرآیند راستی‌آزمایی پدیده تسخیر دولت در گام نخست با تفکیک سیاست‌ها با منافع عام از سیاست‌ها با منافع خاص آغاز شده و در ادامه، چنین فرض می‌شود که تداوم و گسترش سیاست‌ها با منافع خاص شاهدی بر تسخیرشدگی است. گرچه ممکن است این رویکرد در نگاه اول با شهود ذهنی سازگار باشد، اما در همین حال، با این حفره نظری مواجه است که همه سیاست‌های عمومی در عمل با پیامدهای ناخواسته مهم و گسترده‌ای همراه هستند. پر کردن این حفره نظری در راستی‌آزمایی پدیده تسخیر دولت مستلزم شناسایی مکانیسم‌های اثرگذاری و ارائه شواهدی است که تایید کنند منافع خاص به‌وسیله این مکانیسم‌ها برآورده می‌شوند.

در یک چهارچوب مفهومی، سطوح مختلف سیاست‌های اثرگذار بر انگیزه‌های بنگاه‌ها و فعالان اقتصادی در سطح خرد را می‌توان در چهار لایه طبقه‌بندی کرد. در اولین لایه، سیاست‌های صنعتی قرار دارد. لایه دوم، سیاست‌های کلانی مانند سیاست تجاری، ارزی، پولی و مالی را دربر می‌گیرد. در نهایت، در بالاترین سطح، سیاست‌های ملی قرار دارد که دو وجه راهبرهای داخلی و خارجی را شامل می‌شود. بر همین اساس، تحلیل پدیده تسخیر دولت در ایران در گرو شناخت مکانیسم‌های اثرگذاری این لایه‌هاست. من در ادامه این یادداشت تلاش می‌کنم تا در پرتو نتایج پژوهش «چالش‌های صنعتی شدن ایران: از حکمرانی اقتصادی تا تحولات جهانی»، پژوهشی که توسط مسعود نیلی، امینه محمودزاده، علیرضا ساعدی و منصور شاکریان انجام شده و نتایج آن در آذرماه 1403 ارائه شد، به پدیده تسخیر دولت در سپهر اقتصاد سیاسی کشور بپردازم.

1- سیاست‌های صنعتی

امینه محمودزاده، اقتصاددان جوان و برجسته، در همایش چالش‌های صنعتی شدن ایران شواهد جالب ‌توجهی را ارائه کرد که نشان می‌دهد در بازه زمانی 1399-1381، چهار رشته فعالیت تولید کک و فرآورده‌های حاصل از پالایش نفت، تولید مواد شیمیایی و فرآورده‌های شیمیایی، تولید فلزات پایه و تولید فرآورده‌های غذایی بیشترین افزایش سهم از ارزش‌افزوده اسمی صنعت را داشته‌اند، به‌گونه‌ای که سهم آنها از 40 به 63 درصد افزایش یافته است. این بزرگ‌شده‌ها یا «برندگان صنعتی» با دو ویژگی مشخص می‌شوند. اول، سهم این گروه از سوخت و آب مصرفی بیش از ۸۰ درصد است و به‌تنهایی حدود ۹۰ درصد از صادرات صنعتی کشور را شامل می‌شود. دوم، مالکیت برندگان صنعتی، به‌جز رشته‌فعالیت تولید فرآورده‌های غذایی، عمدتاً در اختیار نهادهای غیردولتی و غیرخصوصی (عمومی، حاکمیتی و نظامی) است. این نهادها، برای نمونه، 64 و 18 درصد از ارزش کل شرکت‌ها در رشته‌فعالیت‌های نفت گاز و پتروشیمی و معادن و فلزات را در اختیار دارند. در واقع، همه ابرشرکت‌های ایرانی یعنی، شرکت‌های با ارزش بیش از ۱۰ میلیارد دلار، غیرخصوصی (دولتی، عمومی، حاکمیتی و نظامی) هستند.

دو ویژگی برندگان صنعتی، آدرس دقیق تسخیرکنندگان اقتصاد را به‌روشنی در پیش چشم قرار می‌دهد. برای نزدیک‌تر شدن به ذهن کافی است به یاد آوریم که پدیده کوچ‌نشینی نهادی در صنایع بزرگ‌شده ایران پدیده‌ای رایج است؛ در اختیار گرفتن مدیریت بزرگ‌ترین هلدینگ اقتصادی کشور با ارزش حدود 520 هزار میلیارد تومان (حدود هشت میلیارد دلار) توسط یک مدیر ارشد رسانه‌ای یک نمونه بارز از کوچ‌نشینی نهادی است. اما آیا می‌توان این شناسایی برندگان اقتصاد سیاسی را به مثابه تسخیر دولت در نظر گرفت؟ چه مکانیسمی در اینجا به سیاست‌ها با منافع خاص شکل داده است؟ پاسخ را باید در لایه دوم یعنی، سیاست‌های کلان جست‌وجو کرد.

2- سیاست‌های کلان

سیاست‌های کلان، دومین سطح سیاست‌های شکل‌دهنده به انگیزه‌های بنگاه‌ها و فعالان اقتصادی هستند. ویژگی اول صنایع بزرگ‌شده نشان می‌دهد سیاست‌گذاری انرژی مهم‌ترین سیاست کلانی بوده که در شکل‌گیری برندگان صنعتی و به دنبال آن، برندگان اقتصاد سیاسی ایفای نقش کرده است. این سیاست در ترکیب با مالکیت غیرخصوصی و غیردولتی برندگان صنعتی، روایتی شوکه‌کننده از بازتوزیع منابع درون‌نسلی و بین‌نسلی به گروه‌های ذی‌نفع و شرکای سیاسی ارائه می‌دهد. اما تمامی داستان تسخیر دولت را نباید در برندگان صنعتی خلاصه کرد.

شواهد آماری ارائه‌شده از سوی امینه محمودزاده نشان می‌دهد که گروه کوچک‌شده‌ها یا «بازندگان صنعتی»، تولید منسوجات، تولید فرآورده‌های معدنی غیرفلزی و رشته‌فعالیت‌های مرتبط با تجهیزات و وسایل نقلیه را شامل می‌شود که سهم ارزش ‌افزوده آنها از 49 درصد در سال 1381 به 26 درصد در سال 1400 کاهش یافته است.

توجه داشته باشیم که این کوچک‌شده‌ها، نقش بالایی در ایجاد اشتغال کشور داشته‌اند و بنابراین، کاهش سهم آنها، شهروندان عادی را به «بازندگان اقتصاد سیاسی» سیاست‌های صنعتی تبدیل می‌کند. بازندگان صنعتی، عمدتاً صنایعی هستند که بر اساس استراتژی جایگزینی واردات در سیاست‌گذاری تجاری، به عنوان دومین دسته از سیاست‌های کلان، شکل گرفته‌اند و بنابراین، بازار هدف آنها بازار داخلی بوده است. وابستگی این صنایع به حمایت‌های تعرفه‌ای و غیرتعرفه‌ای موجب شده تا تامین ارزی این صنایع، به‌وسیله درآمدهای حاصل از صادرات نفت خام صورت گیرد. از همین‌رو، تحریم‌های نفتی نقشی کلیدی در کاهش سطح فعالیت بنگاه‌ها در این رشته‌فعالیت‌ها داشته است. با این حال، سیاست‌های تجاری که در پاسخ به تحریم‌های اقتصادی در دستور کار قرار گرفتند، دلالت‌های اقتصاد سیاسی مهمی را از منظر تغییر ترکیب بنگاه‌های فعال در بخش بازنده صنعت در پی داشته است.

با کاهش منابع ارزی و شتاب‌گیری انتظارات به دنبال خروج دونالد ترامپ از برجام، نرخ ارز در ایران جهش‌های کم‌سابقه‌ای را تجربه کرد و در نتیجه، قیمت کالاهای وارداتی و نیز، قیمت کالاهای تولید داخل از ابتدای سال 1397 با شتاب بسیار افزایش یافت. با بازگشت و تشدید تحریم‌های اقتصادی، بنا به تصمیم ستاد فرماندهی اقتصاد مقاومتی، کالاهای وارداتی که تا پیش از سال 1397 در اولویت‌بندی 1 تا 10 طبقه‌بندی می‌شدند در چهار گروه جای گرفتند: کالاهای ضروری (مشمول ارز دولتی 4200تومانی)، کالاهای نیمه‌ضروری و کالاهای غیرضروری (مشمول ارز با نرخ بازار ثانوی سامانه نیما) و کالاهای ممنوعه. اقلامی که بر اساس مقررات جدید در گروه چهارم طبقه‌بندی شدند شامل 1339 ردیف تعرفه بود که تولید مشابه داخلی داشتند یا به تفسیر قانون‌گذاران، لوکس قلمداد می‌شدند. در فاصله سال‌های 1398 تا 1401، تعداد کالاهای مشمول ممنوعیت ثبت سفارش و واردات تا 1550 ردیف تعرفه نیز افزایش یافت. بر اساس آمارهای گمرک، ارزش واردات گروه چهارم کالایی در سال 1396 حدود چهار میلیارد دلار بود که بیش از هفت درصد از ارزش کل واردات کالایی آن سال را تشکیل می‌داد. بنابراین، روشن است که سیاست تجاری جدید توزیع برندگان و بازندگان صنعتی ایران را دستخوش تغییرات جدی کرد.

پژوهشگران غربی تاکید می‌کنند که اقتصاد ایران توانسته است تا حد زیادی در برابر تحریم‌ها تاب‌آوری داشته باشد. آنها اغلب این تاب‌آوری را به اشتباه به سیاست‌های اعمال‌شده از سوی دولت متمرکزی نسبت می‌دهند که کنترل قابل ‌توجهی بر اقتصاد دارد. درست است که اقتصاد ایران با تحریم‌ها سقوط نکرده اما تاب‌آوری آن نه به‌وسیله دستورالعمل‌های دولتی بلکه از طریق سازگاری بنگاه‌های انحصارگر فرصت‌طلب و فعالان اقتصاد غیررسمی که از شرایط ایجادشده در پی تحریم‌ها و سیاست‌های حمایت‌گرایانه دولت استفاده کرده‌اند، حفظ شده است. صنایع لوازم خانگی یکی از مواردی است که می‌تواند آدرس تسخیرکنندگان دولت را آشکار کند.

ترکیب تشدید تحریم‌ها و سیاست‌های حمایت‌گرایانه در نیمه دوم دهه 1390، برندهای کره‌ای را که تا پیش از آن بازار لوازم خانگی را در اختیار داشتند، تا حد زیادی به خروج وادار کرده و روند دو دهه‌ای تجمیع بازار را معکوس کرد. باید توجه داشت که به‌رغم ممنوعیت واردات، برندهای خارجی لوازم خانگی همچنان به‌طور محدود از مسیر قاچاق به ایران وارد می‌شوند اما محصولات این برندها به دلیل کاهش ارزش ریال، گران‌تر از تولیدات داخلی هستند.

بیش از این، محصولاتی که به‌طور غیررسمی وارد می‌شوند فاقد ضمانت‌نامه و پشتیبانی پس از فروشی هستند که توسط تولیدکنندگان ایرانی ارائه می‌شود. تخمین زده می‌شود که سیاست ممنوعیت واردات در سال 1397، یک فرصت انحصاری ۱۲ میلیارددلاری را در بازار لوازم خانگی ایران فراهم آورده باشد. طبیعی است که انتظار داشته باشیم بنگاه‌ها -و حتی، سرمایه‌گذاران فرصت‌طلب فاقد تجربه در این صنعت- به‌سرعت از این فرصت بهره گیرند و شروع به سرمایه‌گذاری‌های هنگفت در ظرفیت تولید کنند. در عمل، ایجاد انحصار برای تولیدکنندگان داخلی، هر چند به بهای از دست رفتن رفاه مصرف‌کنندگان، تولید داخلی لوازم خانگی را که از اوایل دهه 1390 تا سال 1397 روندی نزولی داشت، افزایش داد. برای نمونه، شرکت‌های ایرانی در سال ۲۰۲۲ در مجموع 7/2 میلیون دستگاه یخچال تولید کردند که تقریباً دو برابر تولید آنها در سال ۲۰۱۷ بوده است. به‌طور مشابه، تولید ماشین لباسشویی از کمتر از یک میلیون دستگاه در سال 2017 به بیش از 6/1 میلیون در سال 2022 افزایش یافته است. نکته قابل ‌توجه آن است که این افزایش تولید با تغییر معنادار اشتغال در رسته تولید لوازم صوتی، تصویری و خانگی همراه نبوده است.

علت آن است که سیاست ممنوعیت واردات تنها به منتفع شدن تعداد محدودی از شرکت‌های داخلی منجر شده است که به‌واسطه کاهش رقابت خارجی از انحصار بی‌سابقه‌ای در بازار برخوردار شده‌اند. به‌طور خاص، بررسی‌های آماری نشان می‌دهد که رشد تولید لوازم خانگی در سال‌های اخیر عمدتاً در یک شرکت متمرکز بوده است. در واقع، حدود 70 درصد از افزایش تولید ماشین لباسشویی و 80 درصد از افزایش تولید تلویزیون در سال 1400 تنها به یک شرکت مربوط می‌شود. در مورد یخچال و فریزر، بیش از 120 درصد از رشد تولید در سال 1400 توسط افزایش تولید همین یک شرکت توضیح داده می‌شود. تصویر این انحصار به‌طور آینه‌وار در پویایی‌های بازار کار منعکس شده است: به‌رغم عدم ‌تغییر معنادار اشتغال در کل صنعت لوازم خانگی، تعداد کارکنان شرکت انحصارگر در فاصله سال‌های 1398 تا 1400 بیش از 10 هزار نفر افزایش یافته است. به‌طور خلاصه، حتی در میان بازندگان صنعتی نیز می‌توان ردپای تسخیرکنندگان را جست‌وجو کرد.

سیاست مالی، سومین دسته از سیاست‌های کلان است که تسخیر دولت می‌تواند از مسیر آن صورت بگیرد. جمع‌آوری و تخصیص منابع عمومی از جمله وظایف و ابزارهای اولیه سیاست‌گذاری‌های دولتی هستند. این بدان معناست که بودجه دولت تنها سندی اقتصادی نیست، بلکه بیش از آن، ابزاری سیاسی با پیامدهای اجتماعی اثرگذار است. عدم ‌شمول نهادهای اقتصادی حاکمیتی غیردولتی در مالیات‌ستانی و تخصیص منابع به نهادهای غیراقتصادی حاکمیتی غیردولتی موضوعی است که به‌کرات در رسانه‌ها به آن پرداخته شده و می‌تواند شواهدی از برندگان اقتصاد سیاسی را فراهم آورد. برای نمونه، مراجعه به سرفصل مالیات اشخاص حقوقی در آخرین گزارش عملکرد درآمدهای مالیاتی کل کشور نشان می‌دهد که شرکت‌ها و موسسه‌های وابسته به آستان قدس رضوی در شش‌ماهه نخست سال 1403 تنها 215 میلیارد تومان مالیات پرداخته‌اند. مالیات پرداخت‌شده از سوی بنگاه‌های اقتصادی، نهادها و بنیادهای انقلاب اسلامی نیز تنها 280 میلیارد تومان بوده است.

به عنوان یک نمونه دیگر، می‌توان به تبصره 3 (شناسه بودجه‌ای 70432-الف) بودجه 1404 اشاره کرد که به‌طور شفاف، نیروهای مسلح را به عنوان یکی از ذی‌نفعان ثروت‌های طبیعی کشور شناسایی می‌کند. بر اساس این تبصره، منابع حاصل از صادرات نفت خام، میعانات گازی و خالص صادرات گاز طبیعی در سال 1404 به این شرح بین ذی‌نفعان تسهیم می‌شود: 509 هزار میلیارد تومان سهم دولت، 561 هزار میلیارد تومان سهم نیروهای مسلح و 126 هزار میلیارد تومان سهم سایر مصوبات طرح‌های خاص. گرچه این ارقام، تصویری روشن از برندگان اقتصاد سیاسی ارائه می‌دهد اما تصویر بازندگان بسیار تراژیک‌تر است.

بر اساس لایحه بودجه 1404، سهم 5/37درصدی دولت از محل فروش نفت، گاز و فرآورده‌ها معادل 510 هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده است. در همین حال، تخمین زده می‌شود که میزان اعتبار مورد نیاز برای پنج صندوق بازنشستگی نیازمند کمک دولت (کشوری، لشکری، فولاد، هما و وزارت اطلاعات) دست‌کم 504 هزار میلیارد تومان باشد. این دو رقم تقریباً برابر هستند به‌گونه‌ای که می‌توان ادعا کرد بودجه دولت، با در نظر گرفتن ناترازی‌های صندوق‌های بازنشستگی، غیرنفتی شده است. به بیان استعاری، پارادایم اقتصاد سیاسی کشور، منابع را از نسل‌های آتی به گروه‌های ذی‌نفع و شرکای سیاسی در بدترین شرایط و نسل‌های پیشین در بهترین شرایط بازتوزیع می‌کند.

در نهایت، سیاست‌های ارزی و پولی را می‌توان آخرین دسته از سیاست‌های کلان در نظر گرفت. تورم بالا و جهش‌های ارزی دو عاملی هستند که بیشترین نااطمینانی را به فضای اقتصاد کلان کشور تزریق کرده و تصمیم‌گیری‌های فردی، به‌ویژه تصمیم‌گیری‌های بین‌زمانی، را ناممکن کرده‌اند.

با این حال، همین منابع عدم قطعیت نیز در پارادایم حکمرانی کشور با برندگانی همراه بوده‌اند. از منظر اقتصاد سیاسی، مهم‌ترین عامل شکل‌دهی به گروه‌های ذی‌نفع در راهبرد سیاست‌های ارزی و پولی، نرخ‌های دستوری بوده است. اعمال نرخ‌های دستوری به معنای آن است که تقاضا در این نرخ‌ها از عرضه بالاتر خواهد بود؛ بنابراین، نرخ‌های دستوری ناگزیر به جیره‌بندی منجر می‌شوند. روشن است که در چنین چهارچوبی افراد و بنگاه‌هایی که بتوانند به منابع در نرخ‌های دستوری دسترسی داشته باشند، از رانت‌های بالا برخوردار می‌شوند. در همین حال، تخصیص دولتی ارز و وام بانکی خود می‌تواند به عنوان یک ابزار سیاسی برای انتخاب برندگان و بازندگان تبدیل شود. فساد در موسسه‌های مالی و اعتباری و فساد چای دبش نمونه‌هایی از پیامدهای تسخیر دولت ذیل سیاست‌های پولی و ارزی هستند. برای پیدا کردن آدرس‌های بیشتر کافی است به لیست ابربدهکاران بانکی و واردکنندگان با ارز ترجیحی مراجعه کرد.

3- سیاست‌های ملی

راهبردهای حکمرانی اقتصادی در ایران با دو مولفه مشخص می‌شود. اولین مشخصه آن است که استراتژی توسعه کشور در خوش‌بینانه‌ترین نگاه، جانشینی واردات و در بدبینانه‌ترین نگاه، خودکفایی بوده است؛ در واقع، نظام حکمرانی اقتصادی بر آن بوده تا اقتصاد کشور را بر مبنای ایجاد دیوارهای بلند در اطراف آن اداره کند. چین مائو و کره ‌شمالی دو نمونه افراطی از این نگاه به حکمرانی اقتصادی هستند. آنچه موجب شده تا ایران همانند چین مائو یا کره شمالی ورشکسته نشده و صنعت تا حدی در آن پا بگیرد، تزریق دلارهای نفتی به اقتصاد کشور بوده است. این دلارها به‌مثابه رودخانه‌ای بوده‌اند که از خارج دیوارها به درون جریان داشته و اقتصاد ایران از آن تغذیه کرده است. همان‌گونه که مسعود نیلی، اقتصاددان شناخته‌شده، در توصیف چالش‌های صنعتی شدن ایران بیان کرد، صنعت کشور طی دهه‌های گذشته با نفت و گاز کار کرده نه آنکه صنعت برای اقتصاد ارزش‌آفرینی کند.

دسترسی به پشتوانه درآمدی دلارهای نفتی موجب شده تا نظام حکمرانی در این توهم غرق شود که می‌تواند کلیت حکمرانی اقتصادی در درون دیوارها را پیرامون تامین ارزانی دولتی شکل دهد. فراهم‌آوری ارزانی دولتی، در واقع، دومین ویژگی سیاست‌های ملی داخلی و همان عامل بنیادینی است که از بالا، مکانیسم‌های منتج به سیاست‌ها با منافع خاص را فعال کرده است. البته باید توجه داشت که این مشخصه حکمرانی اقتصادی در ابتدای انقلاب بر اساس نگاهی ایدئولوژیک و به عنوان راهی برای برقراری عدالت اجتماعی انتخاب شده بود. انقلابیون جوان و آرمان‌گرا گمان می‌کردند که پیگیری ارزانی دولتی، یک سیاست با منفعت عمومی است؛ غافل از آنکه این سیاست در طول زمان با خلق فرصت‌های فراوان رانت‌جویی و فراهم‌آوری شرایط شکل‌گیری گروه‌های ذی‌نفع از برندگان با منافع خاص به سیاستی بر ضد اهداف خود تبدیل می‌شود. در واقع، همه مکانیسم‌های تسخیر دولت که در توضیح سیاست‌های کلان (سیاست‌گذاری انرژی، سیاست‌گذاری تجاری، بودجه دولت و سیاست‌های پولی و ارزی) به آنها پرداخته شد، از همین نگاه به حکمرانی اقتصادی ناشی می‌شوند.

سیاست‌ها در سطح ملی در ایران با یک اعوجاج اساسی دیگر در راهبرد سیاست خارجی نیز همراه بوده است. این اعوجاج و به‌طور خاص، پیگیری رویکرد تهاجمی نسبت به جهان بیرون، موجب شده تا تنها رودخانه تغذیه‌کننده اقتصاد محصور در بین دیوار ایران نیز خشک شود. نشریه تجارت فردا در سال گذشته در شماره‌های متعدد به موضوع شکل‌گیری گروه‌های ذی‌نفع در سیاست خارجی پرداخته است.

به‌طور خلاصه، ارتباط متقابل بین چرخه تشدید تحریم‌ها و تسخیر دولت را می‌توان چنین توصیف کرد: تحریم‌های اقتصادی، علاوه بر اثرگذاری ناهمگن بر درآمد و رفاه گروه‌های ذی‌نفع، می‌توانند میزان نفوذ سیاسی آنها را نیز تحت تاثیر قرار دهند؛ به این معنی که افزایش درآمد گروه‌های منتفع‌شونده از تحریم‌ها می‌تواند به عنوان ابزاری در جهت گسترش فعالیت‌های سیاسی این گروه‌ها عمل کند و آنها را قادر سازد تا با جذب خودی‌های ساختار سیاسی، سهم خویش از قدرت را افزایش دهند. لازم به توضیح است که تحریم‌ها معمولاً فعالیت‌های اقتصادی بزرگ را هدف قرار می‌دهد و از همین‌رو، گروه‌های منتفع‌شونده اغلب با گذر زمان به یک بخش شبه‌دولتی با زیرساخت‌های مناسب بدل می‌شوند که قادر هستند در شرایط انحصار طبیعی، جایگزین ممنوعیت‌های اعمال‌شده برای فعالیت‌های اقتصادی تحریم‌شده شوند.

بیش از این باید توجه داشت که فعالیت‌های اقتصادی بزرگ، منافع اقتصادی بزرگی را نیز در پی دارند و از همین‌رو، گروه‌های منتفع‌شونده از تحریم‌ها در طول زمان اغلب از پشتوانه مالی و سیاسی قوی برخوردار می‌شوند. افزایش نفوذ سیاسی منتفع‌شوندگان به دنبال بهره‌مندی ایشان از رانت تحریم‌ها، تقاضای ایشان برای تحریم‌ها را افزایش می‌دهد و این چرخه پی‌درپی تکرار می‌شود. در واقع، در چنین شرایطی در عین حال که کیک اقتصاد روزبه‌روز کوچک‌تر می‌شود، سهم نسبی گروه‌های منتفع‌شونده از کیک و حتی اندازه برش تخصیص‌یافته به ایشان به‌تدریج افزایش می‌یابد. باید توجه داشت که تسخیر دولت در اینجا بر اساس وابستگی متقابل ساختار سیاسی به «کاسبان تحریم» استوار است: بدون این کاسبان، امکانی برای ارتباط با خارج از دیوارها وجود نخواهد داشت.

خبرگزاری بلومبرگ، در ماه‌های گذشته طی گزارشی مفصل، به موضوع دور زدن تحریم‌های نفتی ایران توسط شخصی با نام مستعار هکتور و به‌وسیله شرکت تجاری میلاوس گروپ پرداخت. بنابر روایت بلومبرگ، شرکت میلاوس گروپ که دفتر اصلی آن در طبقه سی‌وهشتم یکی از برج‌های مجلل دوبی قرار دارد، طی تنها دو سال به یکی از بازیگران اصلی در حوزه انرژی در دوبی تبدیل شده است به‌گونه‌ای که تخمین زده می‌شود گردش مالی این شرکت در سال ۲۰۲۲ به حدود ۱۵ میلیارد دلار بالغ شود. بلومبرگ برای توصیف شرکت‌های تحت کنترل هکتور از عبارت «امپراتوری اقتصادی» استفاده کرد و توضیح داد که کارکنان سابق این شرکت‌ها، کار کردن در آنها را «چیزی شبیه به فیلم‌های جاسوسی» می‌دانند.

تسخیر دولت در کشورهای در حال توسعه‌ای مانند ایران تنها توسط منافع اقتصادی هدایت نمی‌شود، بلکه بر پایه مشارکت متقابل نخبگان سیاسی در یک تبانی استوار می‌شود. انگیزه اصلی شرکای سیاسی تسخیر دولت، تحکیم و تثبیت قدرت از مسیر تغییر قواعد بازی و ایجاد شبکه‌های حامی‌پروری است. گرچه ساختار حامی‌پروری در سپهر اقتصاد سیاسی کشور از اولین روزهای انقلاب با دوگانه خودی در مقابل خودی تاسیس شد اما عدم اطمینان نسبت به تداوم بقای سیاسی عامل مهمی بوده که طی دهه گذشته به گسترش شبکه‌های حامی‌پروری منجر شده است.

یکی از اقتصاددانان شناخته‌شده ایرانی درهم‌تنیدگی و گستردگی ناترازی‌های کشور را با این بیان توصیف می‌کرد که گویی پای یک مرکز تصمیم‌ساز و هماهنگ‌کننده در میان است که مراقب است ناترازی برق از ناترازی گاز، ناترازی گاز از ناترازی‌های آب و خاک، ناترازی‌های زیست‌محیطی از ناترازی‌های پولی و مالی و... عقب نماند. روشن است که چنین مرکز تصمیم‌سازی در نظام حکمرانی وجود ندارد اما این سطح از هماهنگی نشان می‌دهد که همه ناترازی‌ها از یک سرچشمه مشترک تغذیه می‌کنند. چنانچه به یاد آوریم که روند نگران‌کننده این ناترازی‌ها در عین حال منفعت گروه‌های محدودی از جامعه را به بهای رفاه عمومی تامین کرده است، روشن‌تر می‌شود که چرا می‌توان از پارادایم تسخیر دولت در ایران سخن گفت.

تسخیر دولت، صنعتی از ذی‌نفعان اقتصادی و سیاسی حرفه‌ای است که در هماهنگی با یکدیگر از ناترازی‌ها محافظت می‌کنند. از آنجا که این محافظت از مسیر حکمرانی مبتنی بر ارزانی دولتی صورت می‌گیرد تغییر آن مستلزم فشار بر شهروندانی است که فشارهای معیشتی هم‌اینک نیز آنها را به مرز استیصال رسانده است.

همین امر، بازی اقتصاد سیاسی تسخیر دولت را به یک بازی بسیار خطرناک در ایران تبدیل کرده است. در کوتاه‌مدت ممکن است گروه‌های ذی‌نفع اقتصادی و شرکای سیاسی در هم‌دستی و تبانی با یکدیگر در حفظ منافع اقتصادی و بقای سیاسی موفق باشند و از مسیر کمپین‌های عمومی مسیر هرگونه اصلاح را مسدود کنند اما، هیچ نیرویی به اندازه احساس نادیده انگاشته شدن قدرتمند نیست. ادامه روند موجود تسخیر دولت مانند بازی رولت روسی است: گلوله موجود در اسلحه بالاخره شلیک می‌شود.