چالش‏‏‌های مهم نظام تنظیم بازار کالاهای اساسی

در این راستا استادیار موسسه مطالعات و پژوهش‌‌‌های بازرگانی عنوان کرد: با وجود تمام مشکلات موجود در راه تامین ارز و واردات کالای اساسی که به تبع تشدید تحریم‌‌‌ها بر کشور تحمیل شد، در سال‌های اخیر سعی شده، حجم واردات کالاهای اساسی نسبت به سال قبل کاهش چندانی نداشته باشد.

به گفته داود چراغی، اما متاسفانه عملکرد تنظیم بازار دولت موفق نبوده است. چراکه باوجود اتخاذ اقدامات و سیاست‌‌‌های به کار گرفته شده در سازمان‌ها و وزارتخانه‌‌‌های متولی این امور در دوره‌‌‌های مختلف، متاسفانه مشاهده شده در برخی مواقع به جای اصلاح علت مشکل پیش‌آمده در زنجیره تامین و عرضه محصولات، بیشتر به اصلاح معلول پرداخته شده است. این امر موجب شده که به‌‌‌‌‌‌رغم صرف وقت، انرژی، سرمایه انسانی و سرمایه فیزیکی همچنان حوزه و قلمرو اقتصادی کشور با ناکارآمدی، عدم‌بازدهی مناسب و عدم‌حصول نتایج مورد انتظار مواجه باشد. متن زیر ماحصل گفت‌‌‌وگوی ما با داود چراغی استادیار موسسه مطالعات و پژوهش‌‌‌های بازرگانی در خصوص اهمیت تنظیم بازار است.

در بیشتر کشورها تامین برخی محصولات موردنیاز جامعه با مشکلاتی در تولید داخل یا واردات و عرضه بین مردم روبه‌‌‌رو است که به تبع اهمیت آن محصول در سبد مصرفی خانوار، یا نقش و اهمیتش در تولید و تجارت سایر محصولات و موارد دیگری از این دست، در اولویت برنامه‌‌‌ریزی و سیاستگذاری تنظیم بازار دولت قرار می‌گیرد. این کشورها چگونه توانستند بر مشکلات فائق آیند؟ و در ایران این موضوع چگونه پیگیری می‌شود؟

همواره تامین و مصرف برخی محصولات، اهمیت بالایی در سبد مصرفی خانوار با توجه به اهداف مدنظر دولت‌‌‌ها در برنامه‌‌‌های میان‌‌‌مدت و بلندمدت برای تامین امنیت غذایی همه خانوارها به‌ویژه گروه‌‌‌های کم‌درآمد و اقشار آسیب‌‌‌پذیر دارند. درنتیجه هر عامل موثر در افزایش قیمت این‌‌‌گونه محصولات از یکسو تاثیر زیادی بر کاهش خرید و مصرف این اقلام بین آحاد مختلف مردم دارد و از سوی دیگر نظام تامین و عرضه این گونه کالاهای اساسی و ضروری را با مشکل روبه‌‌‌رو می‌کند.

بر این اساس در عمده کشورها، نوسان قیمت کالاهای اساسی از یک حد مشخص عاملی برای اعمال سیاست تنظیم بازار برای حمایت از مصرف‌کنندگان‌(کاهش قیمت) یا حمایت از تولیدکنندگان‌(افزایش قیمت) است. در نتیجه برای جلوگیری از نوسان شدید در سمت عرضه یا سمت تقاضای محصولات، همواره با مطالعه و برنامه‌‌‌ریزی برای پیشگیری از ایجاد مشکلات در زنجیره تامین و عرضه کالاها و خدمات در کشور، اقداماتی تحت نام سیاست‌‌‌های تنظیم بازار نیز در دستور کار متولیان دولتی قرار دارد.

در واقع سیاست‌‌‌های تنظیم بازار شامل اقداماتی است که برای برقراری تعادل بین متغیرهای اصلی بازار محصولات گوناگون به‌خصوص کالاهای اساسی و ضروری در جهت دستیابی به اهداف متعالی گسترده‌‌‌ای به‌ویژه حمایت از مصرف‌کنندگان و در کنار آن حمایت از تولیدکنندگان و بهبود نظام اقتصادی کشور انجام می‌شود. به طور کلی سیاست‌‌‌های تنظیم بازار به دو دسته اصلی سیاست‌‌‌های تنظیم بازار در چرخه اقتصاد داخلی و سیاست‌‌‌های تنظیم بازار مرتبط با بازرگانی خارجی تقسیم‌‌‌بندی می‌شود. سیاست‌‌‌های داخلی تنظیم بازار شامل سیاست‌‌‌های قیمتی همچون سیاست تثبیت، قیمت کف، قیمت سقف و قیمت تضمینی، سیاست ذخیره احتیاطی، پرداخت جبرانی(یارانه)، صندوق تثبیت قیمت و درآمد است. سیاست‌‌‌های مرزی شامل پرداخت یارانه صادراتی، محدودیت‌های مقداری تجارت و اعمال تعرفه است.

همچنین در مواقعی کشور به دلیل شرایط خاص در موقعیت ویژه‌‌‌ای از نظر دوره زمانی یا مکانی، مانند شرایط تشدید تحریم اقتصادی ایران یا حوادث غیر‌مترقبه قرار می‌گیرد، در چنین شرایطی، اهداف و اولویت‌‌‌های دولت در برنامه‌‌‌ریزی و سیاستگذاری تغییر می‌کند و جهت‌‌‌گیری سیاست‌‌‌های تنظیم بازار دولت بر مقابله با بی‌‌‌اثر کردن فشارهای تحریم بر سمت عرضه و تقاضای جامعه متمرکز می‌شود.

عمده‌‌‌ترین سیاست‌‌‌های تنظیم بازار شامل چه مباحثی است؟

تنظیم بازار مجموعه‌‌‌ای از مقررات، سیاست‌‌‌ها و استراتژی‌‌‌هایی است که در جهت دستیابی به اهداف حمایت از مصرف‌کنندگان و تولیدکنندگان و با استفاده از ابزار مناسب اقتصادی برای اصلاح متغیرهای اصلی بازار‌(قیمت و مقدار) اعمال می‌شود. برای این منظور تغییراتی در عوامل موثر بر سمت عرضه و تقاضای کالاها و خدمات مدنظر ایجاد می‌شود. به این ترتیب تنظیم بازار دامنه گستره‌‌‌ای از برنامه‌‌‌ریزی و سیاستگذاری برای بهبود وضعیت عرضه یا تقاضای محصولات مدنظر دولت به‌خصوص کالاهای اساسی و ضروری است.

در مجموع یکی از مهم‌ترین اهداف تنظیم بازار، ایجاد تعادل در سمت عرضه و تقاضای برخی محصولات با توجه به ملاک‌‌‌ها و شاخص‌‌‌های مدنظر متخصصان تغذیه و تامین نیازهای اساسی همه گروه‌‌‌ها و دهک‌‌‌های درآمدی جامعه به‌ویژه دهک‌‌‌های کم‌‌‌درآمد است. همچنین شامل کنترل مقدار عرضه و تقاضا، قیمت‌گذاری، حفظ یا تثبیت درآمد کشاورزان، حمایت از مصرف‌کنندگان و نیز به‌‌‌کارگیری ابزار تعرفه و دخالت در تجارت محصولات مدنظر نیز هست.

تنظیم بازار را همچنین می‌توان به معنای متعادل کردن مقادیر عرضه و تقاضا بیان کرد، از این‌رو هرگونه سیاستی که این دو مولفه‌‌ بازار را تحت‌تاثیر قرار دهد، به عنوان سیاست تنظیم بازار نامیده می‌شود. سیاست‌‌‌های افزایش یا کنترل مقدار یا قیمت در سمت عرضه و تقاضا، حفظ یا تثبیت درآمد تولیدکنندگان و حمایت از مصرف‌کنندگان و... به تنهایی یا همزمان با هم نیز به‌‌‌عنوان تنظیم بازار شناخته می‌‌‌شوند. ابزار و سیاست‌‌‌های تنظیم بازار در ۶ گروه اصلی سیاست قیمت‌گذاری، سیاست ارزی، سیاست مالی، سیاست تجاری، سیاست پولی و سایر سیاست‌‌‌ها قابل تقسیم‌‌‌بندی است.

در این بین نقش، سیاست و فعالیت کارگروه تنظیم چیست؟

در سال‌های اخیر کارگروه تنظیم بازار دولت باتوجه به وظایف و اختیاراتی که معمولا طی نامه‌‌‌ای از سوی ریاست جمهور به وزیر وزارت صنعت، معدن و تجارت در اوایل هر سال ابلاغ می‌شود، پیگیری و اجرایی می‌شود. چراکه به‌‌‌طور مستمر چالش‌‌‌ها و مشکلات زیاد در نظام تهیه، تدارک و عرضه کالاهای اساسی وجود دارد که گاهی قابل پیش‌بینی نیست و در نتیجه نیاز است علاوه بر برنامه‌‌‌ریزی و سیاستگذاری سالانه برای تامین (تولید و واردات) و عرضه این کالاها، بازار محصولات به‌‌‌صورت مستمر رصد شود که اگر مشکل و خللی در این فرآیند به وجود آید (مثلا حوادث غیرمترقبه، افزایش قیمت در بازار جهانی و...)، برای بهبود آن مشکل مجددا سیاستگذاری بازنگری و اصلاح شود. براین اساس بازرسی، کنترل و نظارت دائمی‌‌‌ بر همه حلقه‌‌‌های زنجیره تامین و عرضه کالاهای اساسی از اهمیت بسیار برخوردار است.

به این ترتیب امور تامین، توزیع و مدیریت مطلوب و کارآمد بازار کالاهای اساسی ضروری است. همچنین تسهیل در زمینه اعتبارات(ارزی و ریالی) و تسهیلات بانکی موردنیاز، امور گمرکی و مالیاتی مرتبط با تولید و واردات کالاهای اساسی دارای اهمیت زیادی است. از سوی دیگر هماهنگی و نظارت بر مراجع اجراکننده‌‌‌ تصمیمات کارگروه تنظیم بازار نیازمند حضور نمایندگان دستگاه‌‌‌های متولی دولتی در کارگروه و برگزاری مستمر جلسات و بررسی موضوعات در قالب چهار گروه محصولات کشاورزی، محصولات صنعتی(پتروشیمی، فلزی و غیرفلزی)، خدمات و سایر است. در این جلسات در خصوص اتخاذ راهکار مناسب برای تسهیل در امور تنظیم بازار تصمیم‌گیری و مسوولیت‌‌‌های دستگاه‌های مختلف مشخص و برای اجرا ابلاغ می‌شود.

محور اقدامات و سیاست‌‌‌های به کار گرفته در تنظیم بازار سال‌های اخیر شامل چه مباحثی است؟

در وهله ابتدایی مدیریت واردات و تامین کالاهای اساسی در تنظیم بازار مهم تلقی می‌شود، اما در این بین باید خاطرنشان کرد با وجود تمام مشکلات موجود در راه تامین ارز و واردات کالای اساسی که به دنبال تشدید تحریم‌‌‌ها بر کشور تحمیل شد، در سال‌های اخیر سعی شده حجم واردات کالاهای اساسی نسبت به سال قبل کاهش چندانی نداشته باشد. موضوع بعدی مربوط به تعیین قیمت است. با توجه به مصوبات کارگروه مدیریت بازار کالاهای اساسی در این سال‌ها، تنها مرجع کارشناسی و تخصصی قیمت‌گذاری کالا و خدمات در کشور سازمان حمایت مصرف‌کنندگان و تولیدکنندگان است. در این راستا بررسی و تعیین قیمت کالاهایی که مشمول دریافت ارز ۴۲۰۰ و ۲۸۰۰۰ تومانی هستند و سایر کالاها و خدمات در دستور کار ستاد تنظیم بازار بوده است.

همچنین ابزار‌‌‌های مورد استفاده برای تقویت عرضه در راستای حمایت از مصرف‌کنندگان و ایجاد فضایی برای رسیدن کالاهای مشمول دریافت ارز حمایتی به مصرف‌کنندگان نهایی و حذف واسطه‌‌‌گری علاوه بر طراحی سیستم‌های توزیع قابل نظارت موضوع برگزاری نمایشگاه‌‌‌های بهاره و نمایشگاه‌‌‌ها در ایام خاص در جلسات تنظیم بازار مورد بررسی قرار گرفت و تصمیمات لازم در این زمینه اخذ شد، به نحوی که دستورالعمل تنظیم بازار ایام پایانی هر سال(شامل برگزاری نمایشگاه)، منضم به فهرست اقلام مشمول، اقدامات مورد نظر و دستگاه‌‌‌های مسوول جهت اجرا ابلاغ می‌شود.

برخی موافق استفاده از بورس‌کالا برای تنظیم بازار هستند؛ شما با این موضوع موافق هستید؟

در وهله اول باید گفت استفاده از کارکرد بورس‌کالا برای تنظیم بازار و سیاست تعیین تعرفه موثر  از سیاست‌‌‌های مورد استفاده برای تنظیم بازار کالاها در این سال‌ها بوده است. به طور مثال برای تامین حداکثری کاغذ تیشو موردنیاز تولید داخل در برخی سال‌ها، تعرفه واردات این محصول از ۲۰‌درصد به ۵ درصد، یا تعرفه واردات شیر خشک از ۴۰‌درصد به ۵ درصد و واردات گوشت قرمز از ۲۴‌درصد به ۱۲‌درصد کاهش پیدا کرده است. همچنین موضوع وضع عوارض صادرات برای برخی کالاها مثل سیب و پرتقال در ایام پایانی سال، مورد تصویب کارگروه تنظیم بازار قرار گرفته است.

تشدید نظارت و بازرسی نیز یکی دیگر از ابزارهای مورد تایید در جلسات کارگروه تنظیم بازار برای مدیریت کارآمد بازار بوده است. به طوری که معمولا چند جلسه و مصوبه از مصوبات تنظیم بازار به این مقوله پرداخته است. حضور دادستانی در جلسات تکمیل چرخه نظارت فراگیر از دیگر اقدامات بوده که در جلسات کارگروه تنظیم بازار صورت پذیرفته است.

همچنین ممنوعیت صادرات در مقاطع زمانی خاص از سال‌های گذشته به دلیل پیشی گرفتن خروج برخی کالاها از کشور در قالب صادرات (به دلیل جذابیت قیمت بالای ارز در بازار آزاد) با کمبود کالاهای مذکور و افزایش قیمت آنها در بازار کشور مواجه بوده که برای کنترل وضعیت عرضه آن کالاها در بازار داخل تصمیم به اجرایی کردن ممنوعیت صادرات آنها اتخاذ شد که در بیشتر موارد بعد از ایجاد تعادل در عرضه و تقاضا ممنوعیت‌‌‌ها برطرف شده است.

بازار کالاهای اساسی ایران همواره با مسائل و مشکلاتی به دلیل عدم‌سیاستگذاری و برنامه‌‌‌ریزی اصولی روبه‌‌‌رو است. به‌‌‌طوری که بازارهای تولید، تجارت و عرضه این گونه محصولات، رقابتی نیست.

دقیقا باید به این نکته توجه داشت  که در نتیجه توزیع درآمد و سود فعالان بازار در بسیاری از محصولات رقابت برای عرضه محصولات با کیفیت بالاتر و قیمت کمتر صورت نمی‌گیرد. به‌‌‌مرور با گسترش چنین فضاهایی در زنجیره تامین و عرضه این محصولات، محصولات اساسی تولید داخل عمدتا با قیمت بالاتر و کیفیت کمتر عرضه می‌‌‌شوند. این وضعیت موجب کاهش رقابت‌‌‌پذیری کالاهای اساسی در بازارهای جهانی و حتی در بازار داخلی شده است، به‌‌‌طوری که در سالیان اخیر تامین بسیاری از محصولات موردنیاز از محل واردات از بازارهای جهانی (به تبع تخصیص ارز با نرخ ارزان‌‌‌تر از بازار آزاد برای واردات) با قیمت کمتر، تنوع بیشتر و کیفیت بالاتر از محصولات داخلی تامین می‌شود.

در این بین باید توجه داشت که در چند دهه گذشته دولت تلاش‌‌‌های گسترده‌‌‌ای برای بهبود و اصلاح نظام اقتصادی کشور انجام داده که در بسیاری از بخش‌‌‌های اقتصادی مهم، دستاوردهای خوبی برای کشور داشته، اما همواره در همه دولت‌‌‌ها، عملکرد تنظیم بازار دولت همچنان که اذعان شد، موفق نبوده است. چراکه باوجود اقدامات و سیاست‌‌‌های به کار گرفته شده در سازمان‌ها و وزارتخانه‌‌‌های متولی این امور در دوره‌‌‌های مختلف، متاسفانه مشاهده شده در برخی مواقع به جای اصلاح علت مشکل پیش آمده در زنجیره تامین و عرضه محصولات، بیشتر به اصلاح معلول پرداخته شده است. این امر موجب شده که به‌‌‌‌‌‌رغم صرف وقت، انرژی، سرمایه انسانی و سرمایه فیزیکی همچنان حوزه و قلمرو اقتصادی کشور با ناکارآمدی، عدم‌بازدهی مناسب و عدم‌حصول نتایج مورد انتظار مواجه باشد. به گونه‌‌‌ای که باوجود صرف هزینه‌‌‌های بسیار توسط دولت برای تنظیم بازار و تعیین قیمت نهاده‌‌‌ محصولات، همچنان بخش تولید و توزیع کالاهای اساسی، با مشکلات فراوانی روبه‌‌‌رو است.

مهم‌ترین این مشکلات شامل چه مباحثی است؟

نوسانات شدید قیمت محصولات به تبع تغییر نرخ تورم یا نرخ ارز که در این بین بازارهای این محصولات کماکان به‌‌‌صورت سنتی و با کمترین استفاده از ابزارها و روش‌های نوین تجارت فعالیت دارند. در ادامه این مشکلات می‌توان به عدم‌امکان مدیریت ریسک و محافظت از نوسانات آتی قیمت، فقدان سیاستگذاری اصولی در جهت شکل‌‌‌گیری بازارهای پویا و شفاف در قیمت‌گذاری بر پایه تعادل میان عرضه و تقاضا و نیاز بازار، نبود یک سیستم اجرایی و ناظر بر حسن انجام تعهدات طرفین معامله و عدم‌توجه به گسترش پیش‌فرض مهم اطلاع‌‌‌رسانی بازارها توسط دولت با توجه به نظام گسترده جمع‌‌‌آوری، پردازش و تحلیل اطلاعات و آمار روند تولید، واردات، صادرات و مصرف در جهت اطلاع‌‌‌رسانی به بازار و تصمیم‌گیرندگان آن به صورت مطلوب اشاره کرد.

و اما نا‌هماهنگی میان فرآیندهای مختلف زنجیره تهیه و تامین و عرضه محصولات در زنجیره‌‌‌های تولید، تجارت، حمل‌ونقل، فرآوری، نگهداری، عمده‌‌‌فروشی و خرده‌‌‌فروشی را می‌توان به مشکلات اضافه کرد.

اعمال سیاست حمایتی تنظیم بازار به سمت بازار مشتقه بورس اثر‌گذار است؟

باید توجه داشت که تامین و عرضه کالای اساسی و استراتژیک برای همه کشورهای جهان مهم است. براین اساس بسیاری از کشورها به‌خصوص کشورهای توسعه‌‌‌یافته ترجیح می‌دهند کالاهای اساسی موردنیازشان را با قیمت بالاتری از محل تولید داخل، تامین کنند. ضمن آنکه بازارهای جهانی این محصولات گاهی ابزار سلطه و زورگویی کشورهای سلطه‌‌‌گر است. چنان که تولید و تامین کالاهای اساسی موردنیاز در کشورها از جمله اولویت‌‌‌های مهم دولت‌‌‌های مختلف کشورهای درحال توسعه و توسعه‌یافته است. برای این منظور از طرق مختلف از تولید کالاهای اساسی در کشورهای مختلف حمایت می‌شود. البته بیشتر کشورهای توسعه‌‌‌یافته به صورت پنهانی و غیرشفاف اقدام به اعمال سیاست‌‌‌های حمایتی از تولید کالاهای اساسی در داخل کشورهای‌‌‌شان می‌کنند. در ایران برعکس عمده کشورها، با عرضه کالاهای اساسی در بورس کالایی به‌‌‌جای نرخ خرید تضمینی، طوری سیاستگذاری می‌شود که خرید و واردات این محصولات از محل واردات نسبت به خرید آن از محل تولید داخل اولویت پیدا کرده است.

چنین اقدامی ‌‌‌برای کشور از ابعاد مختلف ضرر و زیان دارد که مهم‌ترین آن کاهش نرخ خرید کالاهای اساسی در داخل است که به مرور باعث کاهش تمایل تولیدکنندگان به تولید این محصولات خواهد شد و نظام تهیه، تدارک و عرضه کالاهای اساسی کشور بیشتر و بیشتر به واردات این محصولات وابسته می‌‌‌شوند (در حالی که هم‌اکنون دولت برای حمایت از تولید داخل، برای واردات بسیاری از محصولات از جمله انواع خودرو که درجه اهمیت و اساسی بودن آنها بسیار کمتر از کالاهای اساسی است، نرخ‌های تعرفه بالایی وضع کرده است). به این ترتیب هدایت صرف ‌سازوکار تنظیم بازار و اعمال سیاست حمایتی به سمت بازار مشتقه بورس کالای ایران فعلا زمینه زیادی برای طرح ندارد اما در بلندمدت بر اساس سیاست کلی نظام در این خصوص قابلیت تحقق دارد.

و سخن آخر؟

وضعیت فعلی اقتصاد کشور نتیجه اقدامات، سیاست‌‌‌ها و برنامه‌‌‌ریزی‌‌‌هایی است که در گذشته انجام شده و نتیجه آن عملکرد ضعیف شاخص‌‌‌های کلان اقتصادی کشور بوده که به تبع آن ابزارهای قانونی موجود نظیر نرخ بهره و نرخ ارز کارکردهای اصلی و اساسی خود را نداشته‌‌‌اند. به بیان دیگر سیاست‌‌‌های کلانی مثل نظام بانکی، مالیاتی یا ابزارهایی مثل بازار سرمایه، بورس کالایی و... به تبع برنامه‌‌‌ریزی‌‌‌ها و سیاستگذاری‌‌‌های صورت‌گرفته، عملکرد خوبی نداشته‌‌‌اند. در همین ارتباط در زنجیره تامین، تولید و توزیع بسیاری از کالاهای اساسی، کلیه حلقه‌‌‌های فعالیت از تولید و تجارت گرفته تا حمل‌ونقل و لجستیک و انبارداری و مصرف این گونه محصولات از سیاستگذاری‌‌‌های غلط دولتی متاثر شده‌‌‌اند.