آینده ؛ توسعه امپراتوری حقوق

 وزیر روت، با این حال، دیدگاهی صلح‌آمیزتری داشت؛ یک دیدگاه که در آن کشورها اختلافات خود را از طریق قضایی حل و فصل می‌کردند. او به‌عنوان معمار دادگاه عدالت مرکزی آمریکایی، کمیسیون مشترک بین‌المللی برای حل اختلافات مرزی بین ایالات متحده و کانادا و حدود ۴۰پیمان داوری بین ایالات متحده و سایر کشورها شناخته شد. در سال ۱۹۱۲، روت جایزه صلح نوبل را به‌دلیل «ایجاد درک بهتر بین کشورهای آمریکای شمالی و جنوبی و آغاز توافق‌های داوری مهم بین ایالات متحده و سایر کشورها» دریافت کرد.

در سخنرانی خود در مراسم دریافت جایزه نوبل، روت به مقدمه کنوانسیون لاهه ۱۸۹۹ اشاره کرد؛ جایی که دولت‌های عضو خود را «مشتاق گسترش امپراتوری قانون (حقوق) » و «متقاعد به اینکه تاسیس دائمی یک دادگاه داوری که برای همه قابل دسترسی است، به‌طور موثر به این نتیجه کمک خواهد کرد»، معرفی کردند. امید روت برای آینده این بود که «زمانی که یک مناقشه بین‌المللی به‌وجود می‌آید، اولین واکنش باید نه به جنگ فکر کردن، بلکه به روند قضایی صلح‌آمیز در نظر گرفتن باشد.»

البته این هدف هنوز به‌طور کامل محقق نشده است و شاید هرگز محقق نشود. اما به لطف بزرگ سیستم‌های دوگانه تجارت آزاد و مکانیزم‌های حل اختلاف، ما اکنون بیش از پیش به دیدگاه روت نزدیک شده‌ایم.

نوئل مورر در کتاب تاریخ اقتصادی خود با عنوان «تله امپراتوری»، مقایسه قابل توجهی بین دو منازعه سرمایه‌گذاری که ۱۰۷سال با یکدیگر فاصله زمانی دارند، انجام داده است. در سال۱۹۰۰، نیروهای ونزوئلایی شرکت‌های آسفالت آمریکایی را با زور اخراج کردند. دولت مک‌کینلی به این کار واکنش نشان داد و سه ناو جنگی آمریکایی را به محل اعزام کرد. تنها با مانورهای سیاسی ماهرانه، دولت رئیس‌جمهور سیپریانو کاسترو توانست از وقوع جنگ مسلحانه جلوگیری کند.

همتایان کاسترو در کشورهای دیگر کمتر خوش‌شانس بودند. مورر نشان می‌دهد که بین سال‌های ۱۹۰۰ تا ۱۹۶۵، منازعات تجاری و سرمایه‌گذاری منجر به مداخله ایالات متحده در جمهوری دومینیکن، نیکاراگوئه، هائیتی، لیبریا، مکزیک، بولیوی، ایران، گوآتمالا، کوبا، سریلانکا، اندونزی و دیگر کشورها شد. پاسخ‌های آمریکا از تحریم‌ها و قطع کمک‌ها گرفته تا کودتاهای تحت حمایت سیا و اشغال‌های آشکار متغیر بود. در دوران ریاست‌جمهوری جورج دبلیو بوش، در سال‌۲۰۰۷، به نظر می‌رسید اوضاع تغییر کرده است. در آن سال، ونزوئلا تحت رهبری هوگو چاوز، ضبط دارایی‌های نفتی و مخابراتی آمریکا را اعلام کرد. مورر ادامه می‌دهد که چه اتفاقی افتاد:  دولت آن زمان به صدور اعلامیه‌ای خنثی اکتفا کرد که طی آن انتظار داشت «خسارت سریع و منصفانه‌ای» دریافت کند. با وجود تحریکات مکرر دولت ونزوئلایی، از جمله تهدید به اخراج سفیر آمریکا، ایالات متحده به همین خط مشی پایبند ماند. هیچ تحریمی اعمال یا تهدید به اعمال نشد. همچنین شرکت‌های متاثر، کنگره را تحت فشار قرار ندادند و سعی در بسیج فشار سیاسی نکردند.

دقیقا چه چیزی تغییر کرده بود؟ عامل اصلی، افزایش داوری بین‌المللی بود که در سراسر این کتاب مورد بررسی قرار گرفته است. به جای اصرار بر مداخله، شرکت‌های آمریکایی مصادره‌شده، ادعاهای خود را از طریق داوری‌ها در ICC و ICSID دنبال کردند و موفق شدند تقریبا یک‌میلیارد دلار کسب کنند؛ مبلغی که به لطف حرکات زیرکانه ونزوئلا هنگام مذاکره برای قراردادهای مربوطه، به‌طور قابل توجهی محدود شده بود. چاوز در رفتار ضد آمریکایی معمول خود غرق شد، اما دولت او پرداخت کرد.

 چنین است قدرت عدالت بین‌المللی

برای وکلا در زمینه تجارت، حقوق بین‌الملل زمانی اهمیت کمی داشت. این موضوع در دهه۱۹۵۰ مشهود بود، زمانی که تصمیم گرفتم در دانشکده حقوق فقط یک دوره در این زمینه بگیرم؛ چراکه نگران بودم اگر بیش از یک درس در این زمینه پاس کنم، بیشتر شرکت‌های بزرگ حقوقی مرا عجیب بدانند! حتی تا سال۱۹۸۳، زمانی که در دیوان دعاوی ایران و ایالات متحده شروع به کار کردم، جامعه حقوقی بین‌المللی در لاهه از حضور ما خوشحال شد، چراکه ما به آن جایگاه بخشیدیم. در آن سال، تنها یک پرونده به دیوان بین‌المللی دادگستری (مربوط به اختلاف مرزی بین مالی و بورکینافاسو) ارجاع شده بود و حتی یک حکم هم صادر نشده بود. دیوان دائمی داوری که با کنوانسیون لاهه ۱۸۹۹ که -الیهو روت آن را تحسین می‌کرد- تاسیس شده بود، تقریبا فعالیتی نداشت. خارج از لاهه، وضعیت مشابهی وجود داشت. برای مثال، در دهه منتهی به ۱۹۸۳، ICSID تنها ۱۳پرونده ثبت کرده بود.

امروزه، شرایط تغییر کرده است. دیوان دائمی داوری اکنون پرکارتر از همیشه است و کادر بزرگی دارد؛ درحالی‌که برنامه دیوان بین‌المللی دادگستری به قدری پر شده که مجبور شده است اعضای خود را به‌طور کلی از بر عهده گرفتن داوری منع کند. نهادهای داوری مانند ICSID، مجموعا صدها داوری بین دولت‌ها و طرف‌های خصوصی را نظارت می‌کنند.

البته، هنوز هم در سطح بین‌المللی «شریف (پلیس)» ی وجود ندارد که دولت‌ها را در مسیر درست نگه دارد. اما مردم دلیل رد نشدن از چراغ قرمز این نیست که فکر می‌کنند دستگیر می‌شوند، بلکه آنها این کار را می‌کنند؛ چون در غیر این صورت ممکن است کشته شوند! هرچه ترافیک بیشتر باشد، انگیزه بیشتری برای رانندگان وجود دارد تا قوانین راهنمایی و رانندگی را رعایت کنند. در یک دنیای متصل، به همین ترتیب، بیشتر دولت‌ها مایل به رعایت قوانین هستند؛ زیرا می‌بینند که این کار به نفع آنها است. آنها ممکن است در موارد فردی شکست بخورند؛ اما ارزش یک سیستم حل اختلاف منظم به مراتب از این شکست‌ها بیشتر است. اگر روابط بین‌المللی یک معمای پیچیده باشد، حقوق بین‌الملل راه‌حل تکرار شونده است؛ هرچه این بازی بیشتر اجرا شود، همکاری منطقی‌تر می‌شود.

وجود استثناها انکارناپذیر است. برای مثال، روسیه و چین اغلب به‌دلیل عدم مشارکت در پرونده‌های مهم مورد انتقاد قرار می‌گیرند. اما آنها استثنا هستند. اکثر دولت‌ها، حتی آنهایی که قدرتمند هستند، معمولا با حسن نیت در دادرسی‌های بین‌المللی شرکت می‌کنند. حتی روسیه و چین گاهی اوقات (معمولا زمانی که میزان ریسک پایین است یا واقعا بسیار بالاست) مشارکت می‌کنند: به‌عنوان مثال، درحالی‌که این متن نوشته می‌شود، من یک پرونده BIT مربوط به تصرف کریمه توسط روسیه در دستور کار دارم.

یکی دیگر از تحولات مثبت در حقوق بین‌الملل این است که آمریکایی‌ها در این زمینه پیشرفت کرده‌اند؛ رفتارهای تهاجمی، جر و بحث‌ها و حملات کلامی به طرف مقابل شاید در یک دادگاه در منهتن تاثیر بگذارد؛ اما بعید است که نظر یک هیات داوری متشکل از سه استاد حقوق اروپایی را جلب کند. امروزه این نوع رفتارها به ندرت دیده می‌شود، همان‌طور که مواردی مانند اظهارات وکیلی از کالیفرنیا که - در حالی که سه داور اروپایی و سه ایرانی فارسی‌زبان از طریق ترجمه همزمان گوش می‌دادند- به دیوان دعاوی ایران و ایالات متحده گفت «ما همه چیز را می‌خواهیم!»، دیگر کمتر رخ می‌دهد. با وجود این تحولات مثبت، آیا مسیر حقوق بین‌الملل از این پس روندی آرام خواهد داشت؟ نه کاملا. در واقع، نشانه‌هایی از واکنش منفی رو به افزایش در برابر حل و فصل دعاوی سرمایه‌گذار-دولت، یا ISDS، دیده می‌شود.

 یک دربی تخریب

«برای اتحادیه اروپا، ISDS مرده است.» این جمله‌ای بود که در یک برگه اطلاعاتی منتشرشده در سال۲۰۱۷ توسط خود اتحادیه اروپا بیان شد و دلایل خوبی وجود دارد که این گفتمان را باور کنیم. اتحادیه اروپا یکی از بی‌پرواترین شرکت‌کنندگان است در آنچه من به‌عنوان «مسابقه تخریب» نامیده‌ام و در پی نابودی داوری بین‌المللی به شکلی است که ما می‌شناسیم.

همان‌طور که در این کتاب بارها دیده‌ایم، دولت‌ها، حتی دولت‌های فقیر، قدرت بسیار بیشتری نسبت به طرف‌های خصوصی دارند. آنها می‌توانند سرمایه سرمایه‌گذاران را به زور مصادره کنند، مالیات‌های غیرمنتظره‌ای را وضع کنند و قوانین را به شکل تبعیض‌آمیز تغییر دهند. انگیزه‌ ذاتی چندانی برای دولت‌ها وجود ندارد تا با خارجی‌ها به‌طور عادلانه رفتار کنند. در واقع، زمانی که شرایط سخت می‌شود، انگیزه‌ها اغلب به‌طور کامل در جهت مخالف حرکت می‌کنند.

سیستم فعلی سه راه برای بازیابی توازن در نظر گرفته است: اول، با حذف رسیدگی به دعاوی در دادگاه‌های داخلی. دوم، با اجازه دادن به هر یک از طرف‌های مناقشه برای تعیین یک داور که در کنار رئیس دادگاه نشسته و در انتخاب آن، طرفین دعوی نقش برابر دارند. سوم، با فراهم آوردن حمایت‌هایی برای سرمایه‌گذاران در برابر تبعیض و مصادره غیرقانونی.

اتحادیه اروپا تصمیم گرفته است به دومین رکن این سیستم حمله کند. این اتحادیه پیشنهاد داده است که یک دادگاه دائمی سرمایه‌گذاری تاسیس کند که تمام ۱۵قاضی آن توسط دولت‌ها منصوب می‌شوند. من این را «هیدرای پانزده‌سر»۱ می‌نامم. گزارش‌ها حاکی از آن است که اتحادیه اروپا قبل از تدوین پیشنهاد برای این ناهنجاری چندسر، با جامعه داوری مشورت نکرده است. اگر اتحادیه در تاسیس این دادگاه که هم‌اکنون در گروه کاری سوم کمیسیون قانون تجارت بین‌الملل سازمان ملل متحد (UNCITRAL) مورد مذاکره قرار دارد، موفق شود، این کار را در برابر مخالفت‌های تقریبا فراگیر از سوی سرمایه‌گذاران انجام خواهد داد؛ زیرا این دادگاه حفاظت کلیدی را حذف می‌کند و هزینه سرمایه‌گذاری را افزایش می‌دهد. با این حال، اتحادیه اروپا بدون توجه به این مسائل، این سیستم دادگاه را در توافق‌های تجاری خود، ابتدا با کانادا و سپس ویتنام، گنجانده است و ۲۷کشور عضو خود را ملزم به حمایت از هیدرا در مذاکرات UNCITRAL کرده است.

اتحادیه اروپا تنها اقتصاد توسعه‌یافته قدرتمندی نیست که چنین نگرشی دارد. در سال‌های اخیر، کانادا و ایالات متحده نیز به ستون سوم -حمایت‌های سرمایه‌گذار- ضربه زده‌اند. ما قبلا دیده‌ایم که کشورهای عضو NAFTA به رهبری ایالات متحده، چگونه تلاش کردند حقوقی را از توافق‌نامه «تفسیر» و حذف کنند. خوشبختانه، همان‌طور که دیدیم، دادگاه در پرونده Mondev راهی برای دور زدن این موضوع یافت. هیات‌های بعدی، از جمله برخی که من خود در آنها خدمت کرده‌ام نیز همین کار را انجام داده‌اند.

این تلاش‌ها مانع از تخریب‌های مشابه نشده است. به‌طور مثال، مدل جدید BIT آمریکا که در سال ۲۰۱۲ به تصویب رسید، به ایالات متحده و شریک معاهد آن اجازه می‌دهد تا با همکاری یکدیگر، دعاوی سرمایه‌گذار-دولت را به گونه‌ای «تفسیر» کنند که انگار اصلا وجود ندارند. این رویکرد بعید است که سرمایه‌گذاری آمریکایی‌ها در خارج از کشور را تشویق کند؛ اما به‌طور شگفت‌آوری، اخیرا بخشی از هدف دولت من بود. چند سال پیش، یک مقام ارشد تجاری آمریکایی به‌طور مستقیم به من گفت که دولتی که او در آن خدمت می‌کرد نمی‌خواهد مفاد داوری در توافق‌نامه‌های تجاری یا BITها وجود داشته باشد؛ زیرا این مفاد سرمایه‌گذاری در کشورهای در حال توسعه را به جای سرمایه‌گذاری در داخل خود ایالات متحده برای آمریکایی‌ها آسان‌تر می‌کرد. این نوع نگرش ملی‌گرایانه اقتصادی نباید در دنیای امروز جایی داشته باشد؛ اما متاسفانه این وضعیت حاکم است.

این نوع رفتار برای کشورهای صادرکننده سرمایه کافی است که در صورت موفقیت، تنها هزینه‌های انجام کسب‌وکار با آنها را به ضرر همگان افزایش می‌دهند. اما کشورهای در حال توسعه نیز در این مسابقه تخریب شرکت کرده‌اند و هدف آنها ستون اول بوده است؛ حق داوری خارج از دادگاه‌های داخلی.

ما قبلا دیده‌ایم که چگونه در سال ۲۰۰۷، بولیوی تحت رهبری اوو مورالس از کنوانسیون ICSID خارج شد و اولین کشور عضوی این کنوانسیون بود که چنین کرد؛ اما آخرین کشور نبود. اکوادور در سال۲۰۰۹ و ونزوئلا در سال۲۰۱۲ نیز همین کار را انجام دادند. این سه کشور همچنین معاهدات دوجانبه سرمایه‌گذاری (BIT) را با شرکای سرمایه‌گذاری فردی خود فسخ (Cancellation) کرده‌اند (یک اصطلاح حقوق بین‌المللی به معنای «پایان دادن»)، همان‌طور که اندونزی، آفریقای جنوبی و دیگران نیز این کار را کرده‌اند. اما دو کشور در حال توسعه به دلیل واکنش‌های شدید به شکست‌های داوری برجسته هستند.

در پرونده شرکت وایت اینداستریز علیه هند، من توسط شاکی که یک شرکت استرالیایی بود، منصوب شدم. هند، کریستوفر لائو اس‌سی، یک داور برجسته سنگاپوری را منصوب کرد. بیل راولی کیوسی که به مدت طولانی رئیس دادگاه بین‌المللی داوری لندن بود، ریاست هیات داوری را برعهده داشت. در سال۲۰۱۱، ما به اتفاق آرا علیه هند حکم دادیم و اعلام کردیم که دادگاه‌های این کشور در ارائه حق معاهده‌ای شرکت وایت اینداستریز به «وسایل موثر برای ادعا کردن و اجرای حقوق» در رابطه با رای ICC که پیش‌تر به‌دست آورده بود، ناکام مانده‌اند.

هند به این تصمیم با واکنش شدید پاسخ داد و با صدور ۵۸اطلاعیه، پایان قطعی معاهدات دوجانبه سرمایه‌گذاری (BITs) و ۲۵پیشنهاد برای «تفسیرها» را اعلام کرد که در عمل حقوق سرمایه‌گذاران برای بهره‌مندی از «رفتار عادلانه و مساوی» و حل اختلافات از طریق داوری را از بین می‌برد.

اکوادور شاید موردی است که شدیدترین واکنش را نشان داده است. رافائل کوریا، رئیس‌جمهور سابق این کشور، با بیانی ملایم، ICSID را که یک نهاد حل اختلاف فنی و اداری است و از سال۱۹۶۶ عضو گروه بانک جهانی بوده، نمادی از «استعمار» و «بردگی» خواند. در زمان رهبری کوریا، اکوادور قانون اساسی جدیدی را تصویب کرد که به‌طور کامل داوری و سایر توافق‌نامه‌های حل اختلاف سرمایه‌گذاری را ممنوع می‌کند. برای ریاست کمیسیون جدیدی درباره ISDS، دولت کوریا سیسیلیا اولیوت، نویسنده اروگوئه‌ای کتاب «سود بردن از بی‌عدالتی» را انتخاب کرد.

این کتاب که در سال۲۰۱۲ منتشر شد، ادعاهای غریب و بی‌پایه‌ای درباره داوری و داوران، از جمله خود من، مطرح کرده بود. برای کسی تعجب‌آور نبود که گزارش ۶۶۸صفحه‌ای اولیوت از جایگاه دولت کوریا پیشنهاد داد تا دور جدیدی از انتقادات به معاهدات دوجانبه سرمایه‌گذاری انجام شود که باعث شد سرمایه‌گذاران بیشتری به دادگاه‌های داخلی اکوادور مراجعه کنند که البته سرعت یا بی‌طرفی کافی ندارند. با توجه به خروج گسترده سرمایه، جانشین کوریا مسیر را همان‌طور که خواهیم دید، تغییر داد. برای کشورهای در حال توسعه که به جریان‌های ورودی سرمایه از خارج وابسته هستند، این اقدامات معادل با خودکشی اقتصادی است.

در اکتبر۲۰۱۷، در بحبوحه جنگ دولت ترامپ با توافق‌نامه‌های تجاری، حدود ۲۳۰استاد حقوق، از پیروان مکتب «حقوق و اقتصاد» نامه‌ای سرگشاده به رئیس‌جمهور فرستادند و از او خواستند در برابر بندهای ISDS در NAFTA موضع بگیرد. اگر کسب‌وکارهای آمریکایی قصد سرمایه‌گذاری در خارج را داشتند، این دانشگاهیان پیشنهاد دادند، جواب ساده بود: «بیمه ریسک خریداری کنید یا به دنبال قلمروهای امن‌تر بگردید.» این نامه ناخواسته دو جنبه ناعادلانه جنگ فعلی علیه ISDS را فاش می‌کند. «جست‌وجو برای قلمروهای امن‌تر» به معنای امتناع از سرمایه‌گذاری در فقیرترین کشورهایی است که بیشترین نیاز را به این جریان‌ها دارند.

در همین حال، تنها شرکت‌های بزرگ و ثروتمند توانایی خرید بیمه ریسک را دارند یا قادر به مذاکره برای توافق‌های بهتر با دولت‌های میزبان هستند. در هر دو مورد، افراد کم‌درآمد به‌طور نامتناسبی آسیب خواهند دید.

علاوه بر این، حملات به ISDS تقریبا همواره سیاست را به فرآیند حل و فصل اختلافات بین‌المللی بازمی‌گردانند. به‌عنوان مثال، بررسی دادگاه سرمایه‌گذاری اتحادیه اروپا نشان می‌دهد که تنها ۵کرسی از ۱۵کرسی توسط ۲۷کشور عضو اتحادیه اروپا تعیین می‌شوند. این امر منجر به رقابت شدید بین کشورها برای این کرسی‌ها می‌شود که در نهایت به شکل‌گیری بلوک‌ها و ائتلاف‌های داخلی در حمایت از نامزدهای خاص می‌انجامد.

این کشورها تمایل دارند که به جای متخصصان فنی، افراد وفادار به خط مشی‌های سیاسی خود را منصوب کنند که این امر به کاهش کیفیت تصمیم‌گیری‌های دادگاه منجر خواهد شد.

همچنین، اینها بدترین پیامدهای احتمالی ضعیف شدن ISDS نیستند. بدون گزینه‌ای قابل اعتماد برای حل اختلافات از طریق قضایی، ممکن است شاهد بازگشت به رویارویی‌های دولت به دولت بر سر اختلافات تجاری و سرمایه‌گذاری باشیم.

مورر برزیل را به‌عنوان نمونه‌ای از آنچه ممکن است در صورت وقوع این اتفاق رخ دهد، مطرح می‌کند.برزیل در حال حاضر توافق‌نامه‌های دوجانبه سرمایه‌گذاری (BITs) را اجرا نمی‌کند (چند مورد را مذاکره کرده است، اما تا زمان نگارش این متن تنها دو مورد فعال است) و عضو ICSID نیست. به جای آن، راه‌های کمتر مطلوبی را برای حل مشکلات خود یافته است. در سال‌های ۲۰۰۶ و ۲۰۰۷، زمانی که بولیوی دارایی‌های گاز طبیعی و پالایش برزیل را ملی کرد، دولت لوئیز ایناسیو لولا داسیلوا تحت فشار رسانه‌ها و افکار عمومی داخلی برزیل تسلیم شد و با تهدید به تحریم و سپس با تصمیم به حمایت از فرمانداران جدایی‌طلب در استان‌های شرقی بولیوی، شمشیر را از رو بست. بولیوی مجبور به عقب‌نشینی شد. این تنها نمونه‌ای از بی‌ثباتی است که ممکن است در نتیجه کاهش ISDS به‌وجود آید. نشانه‌هایی وجود دارد که حکایت از آن دارد دولت‌ها شاید به خطرات پی برده باشند. بر اساس تصمیم دادگاه اروپایی عدالت چنین دادگاه‌هایی نمی‌توانند تنها توسط نهادهای اتحادیه اروپا برپا شوند، بلکه نیاز به رضایت هر یک از کشورهای عضو دارد. از زمان سقوط رافائل کوریا در سال۲۰۱۷، اکوادور از موضع شدیدا ضد-BIT خود عقب‌نشینی کرده است. این کشور پیشنهاد مذاکرات جدیدی درباره BITها با ۱۵کشور را داده و تبلیغات آن حالا بر این واقعیت تاکید دارد که از طریق مکانیزم‌های داوری موجود، اکوادور در واقع از قبول ۸۳درصد از خسارات ادعاشده علیه خود را در مدت زمانی که از سال ۲۰۰۸ گذشته، خودداری کرده است. در سال۲۰۱۷، وزیر جدید تجارت اکوادور اذعان کرد: «برای تامین سرمایه‌گذاری مستقیم خصوصی، باید BITها را داشته باشیم.» به عبارت دیگر، امیدی وجود دارد.

۱- هیدرا: مار آبی که در اساطیر یونانی با ۱۰ تا ۱۰۰سر توصیف شده است و وظیفه‌ او نگهبانی از مرداب واسط بین دنیای ما و دنیای ماورایی است.

منبع: کتاب دردست انتشار، «قضاوت درباره ایران»

 نوشته قاضی چارلز براور

 ترجمه دکترحمید قنبری